實(shí)現碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略決策，對推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設人與自然和諧共生的現代化具有重大戰略意義。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），把“深度調整產(chǎn)業(yè)結構”作為實(shí)現碳達峰、碳中和的重要途徑和重大任務(wù)，對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提出了明確要求。我們要抓住碳達峰、碳中和重大戰略機遇，加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推動(dòng)形成綠色低碳的產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)方式。

一、實(shí)現碳達峰碳中和是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的重大戰略機遇

實(shí)現碳達峰、碳中和，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整的強大推動(dòng)力和倒逼力量，不僅對產(chǎn)業(yè)結構調整提出更加緊迫的要求，也為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提供了重大戰略機遇。

（一）我國產(chǎn)業(yè)結構調整和轉型升級任務(wù)仍十分艱巨。改革開(kāi)放以來(lái)，在加快推進(jìn)工業(yè)化城鎮化進(jìn)程中，我國產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生重大變化，2012年服務(wù)業(yè)比重首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟第一大產(chǎn)業(yè)，2020年第二產(chǎn)業(yè)比重比1978年下降近10個(gè)百分點(diǎn)。特別是近年來(lái)，我國加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過(guò)剩產(chǎn)能，培育戰略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現代服務(wù)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型創(chuàng )造了有利條件。但也要看到，與實(shí)現碳達峰、碳中和的目標要求相比，我國產(chǎn)業(yè)轉型升級的任務(wù)仍十分艱巨。我國單位GDP能耗仍然較高，為世界平均水平的1.5倍、發(fā)達國家的2至3倍，這與產(chǎn)業(yè)結構不合理是分不開(kāi)的。從三次產(chǎn)業(yè)結構看，我國是全球第一制造大國，第二產(chǎn)業(yè)占國內生產(chǎn)總值比重長(cháng)期穩定在40%以上，近年來(lái)雖有所下降，2020年仍高達37.8%。第二產(chǎn)業(yè)的萬(wàn)元產(chǎn)值能耗是第一、第三產(chǎn)業(yè)的4倍以上，這使得我國成為全球第一能源消費大國。2015年后第三產(chǎn)業(yè)占比首次超過(guò)50%，2020年提升到54.5%，但仍遠低于美歐等發(fā)達經(jīng)濟體，也低于巴西、俄羅斯、印度、南非等新興市場(chǎng)經(jīng)濟體。從第二產(chǎn)業(yè)內部結構看，制造業(yè)總體上處在價(jià)值鏈中低端，鋼鐵、有色金屬、建材、石化、化工等高能耗產(chǎn)業(yè)比重偏高，占制造業(yè)總能耗的85%，增大了節能降碳的壓力。從產(chǎn)品結構看，產(chǎn)品能耗物耗高，增加值率低，與國際先進(jìn)水平還有較大差距。

（二）碳達峰碳中和對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提出緊迫要求。碳達峰與碳中和既有區別又具有內在聯(lián)系。如果2030年前碳達峰峰值越高，則意味著(zhù)2060年碳中和的壓力就越大。加快產(chǎn)業(yè)結構調整，不僅是降低碳達峰峰值的重要途徑，也將為2060年實(shí)現碳中和創(chuàng )造條件。據有關(guān)研究測算，今后一個(gè)時(shí)期產(chǎn)業(yè)結構調整對碳減排的總體貢獻度超過(guò)50%。實(shí)現碳達峰、碳中和，對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提出緊迫要求。三次產(chǎn)業(yè)結構調整的重點(diǎn)是提高第三產(chǎn)業(yè)比重，逐步降低第二產(chǎn)業(yè)比重；第二產(chǎn)業(yè)內部結構調整的重點(diǎn)是在嚴格控制高耗能高排放行業(yè)增速的同時(shí)，提升低耗能低排放行業(yè)的比重；產(chǎn)品結構調整的重點(diǎn)是提升產(chǎn)品附加值，從而降低單位增加值能耗和碳排放強度。適應碳達峰、碳中和的要求，就要加快發(fā)展現代服務(wù)業(yè)，提升服務(wù)業(yè)低碳發(fā)展水平；運用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造推動(dòng)傳統制造業(yè)水平提升，嚴控高耗能高排放行業(yè)產(chǎn)能，發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)；提升產(chǎn)品增加值率，生產(chǎn)更多綠色低碳產(chǎn)品。

（三）碳達峰碳中和為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提供戰略機遇。碳達峰、碳中和給我國產(chǎn)業(yè)結構調整帶來(lái)前所未有的壓力，也為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級創(chuàng )造了重大戰略機遇。一是全社會(huì )形成綠色低碳發(fā)展的廣泛共識。我國把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局之中，確立綠色發(fā)展的新發(fā)展理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，政府、企業(yè)、社會(huì )對實(shí)現碳達峰、碳中和目標的共識將形成強大合力。二是傳統產(chǎn)業(yè)能源效率提升空間巨大。我國傳統產(chǎn)業(yè)規模龐大，能源結構中化石能源比重偏高，煤炭消費占比仍超過(guò)50%，能源利用效率偏低，減少對化石能源依賴(lài)、推動(dòng)節能降碳的潛力巨大。三是綠色發(fā)展的“后發(fā)優(yōu)勢”。我國工業(yè)化城鎮化起步較晚，新增的工業(yè)產(chǎn)能和城市基礎設施需求可以通過(guò)發(fā)展綠色產(chǎn)能和綠色基建來(lái)實(shí)現，避免傳統工業(yè)化城鎮化帶來(lái)的“鎖定效應”。與此同時(shí)，隨著(zhù)以重化工業(yè)較快發(fā)展為重要特征的工業(yè)化接近尾聲，傳統制造業(yè)碳排放將陸續達峰并轉入平臺期，先進(jìn)制造業(yè)和現代服務(wù)業(yè)的比重將持續提升，新一代信息技術(shù)和綠色低碳技術(shù)應用日益廣泛并向各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域滲透，將為實(shí)現碳達峰、碳中和創(chuàng )造條件，并帶來(lái)巨大的綠色低碳轉型收益。

二、實(shí)現碳達峰碳中和目標下產(chǎn)業(yè)結構調整的主要任務(wù)

產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級是實(shí)現碳達峰、碳中和的重要途徑。《意見(jiàn)》提出了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的主要任務(wù)，明確了實(shí)現碳達峰、碳中和目標下深化產(chǎn)業(yè)結構調整的基本路徑。

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。從三次產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度看，第一產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度較低，但比重趨于下降；第二產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度最高，明顯大于第一、第三產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)結構調整的重點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度高于第一產(chǎn)業(yè)，但低于第二產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的主攻方向。為實(shí)現碳達峰、碳中和，《意見(jiàn)》提出加大第二產(chǎn)業(yè)節能降碳和綠色低碳轉型；制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)和領(lǐng)域的碳達峰實(shí)施方案，加快傳統產(chǎn)業(yè)綠色轉型，建設綠色制造體系；以節能降碳為導向，修訂產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄，提高能耗和碳排放的準入標準。這一系列政策措施將加快引導市場(chǎng)主體發(fā)展低耗能低排放行業(yè)，逐步降低經(jīng)濟增長(cháng)對高耗能高排放發(fā)展路徑的依賴(lài)。利用綠色制造技術(shù)和新一代信息技術(shù)對各產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全鏈條改造，將加快推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域低碳工藝革新和數字化轉型，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、綠色制造技術(shù)向各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域滲透。培育發(fā)展綠色金融、合同能源管理等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，將加快商貿物流、數字化綠色化轉型，提升服務(wù)業(yè)節能降碳水平。

（二）堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展是從增量上控制能耗和碳排放的根本舉措。盲目上馬“兩高”項目不僅浪費資金、侵占土地、消耗能源、破壞生態(tài)，還將損害國家、區域和行業(yè)可持續發(fā)展的基礎和能力。當前，各地區擬投產(chǎn)達產(chǎn)高耗能高排放項目數量較多，新增能耗量較大。把堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展作為碳達峰、碳中和工作的當務(wù)之急和重中之重，將倒逼地方政府加快轉變發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。為此，《意見(jiàn)》提出對“兩高”項目實(shí)行清單臺賬管理，進(jìn)行分類(lèi)處置和動(dòng)態(tài)監控。對于新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目，要嚴格落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換；對于煤電、石化、煤化工等項目，要加快出臺產(chǎn)能控制政策；對于未納入國家產(chǎn)業(yè)規劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤制烯烴項目。統籌保障國家能源安全要求，合理控制煤制油氣產(chǎn)能規模。加強“兩高”項目產(chǎn)能預警調控，定期調度各地區能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，建立通報批評、用能預警、約談問(wèn)責等工作機制。

（三）大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。加快重大技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型是碳達峰、碳中和工作主攻方向之一。要加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車(chē)、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現代化水平。要加大太陽(yáng)能、風(fēng)能、氫能、生物質(zhì)能等新能源技術(shù)研發(fā)和應用，提高能源產(chǎn)業(yè)中的新能源生產(chǎn)比重。要加快汽車(chē)電動(dòng)化、智能化、網(wǎng)聯(lián)化進(jìn)程，推動(dòng)氫燃料電池汽車(chē)產(chǎn)業(yè)化，大力發(fā)展新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。要加大煤炭清潔高效利用，發(fā)展節能和環(huán)境治理新技術(shù)，推動(dòng)資源循環(huán)利用，壯大節能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)。要推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能、第五代移動(dòng)通信（5G）等新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合，釋放數字化智能化綠色化疊加倍增效應。要依托現有產(chǎn)業(yè)園區等平臺，推動(dòng)企業(yè)、科研單位等有效集聚，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)集群發(fā)展，提高能源利用效率和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平。此外，要強化市場(chǎng)機制作用，引導企業(yè)以市場(chǎng)需求為導向，帶動(dòng)綠色技術(shù)突破和應用迭代升級，大力培育綠色制造新產(chǎn)品新模式新業(yè)態(tài)，為制造業(yè)綠色低碳轉型注入新動(dòng)力。

三、完善政策環(huán)境和保障措施，推動(dòng)碳達峰碳中和工作取得積極成效

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推進(jìn)實(shí)現碳達峰、碳中和，必須堅持系統觀(guān)念，優(yōu)化政策環(huán)境，建立健全保障機制。《意見(jiàn)》為此專(zhuān)門(mén)作了部署。

（一）完善財稅、金融、投資、價(jià)格等政策機制。完善財稅政策，推動(dòng)各級政府加大對綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)的支持力度。加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度。積極發(fā)展綠色金融，完善綠色金融標準體系。設立碳減排貨幣政策工具，支持清潔能源、節能環(huán)保、碳減排技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)展。擴大綠色債券發(fā)行規模，支持符合要求的企業(yè)上市融資。鼓勵社會(huì )資本設立綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金。完善投資政策，嚴控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項目投資，加大對綠色環(huán)保、新能源、新能源汽車(chē)、碳捕集利用與封存等項目的支持力度。完善支持社會(huì )資本參與政策，激發(fā)市場(chǎng)主體投資綠色低碳項目的活力和內生動(dòng)力。健全體現節能要求的價(jià)格形成機制，促進(jìn)可再生能源規模化發(fā)展。完善差別化電價(jià)、分時(shí)電價(jià)和階梯電價(jià)政策。加快形成具有約束力的碳價(jià)機制，促進(jìn)碳排放權交易市場(chǎng)發(fā)展。

（二）加大科技創(chuàng )新和先進(jìn)適用技術(shù)推廣。過(guò)去一個(gè)時(shí)期，高耗能行業(yè)的節能降碳主要來(lái)自淘汰落后產(chǎn)能，隨著(zhù)落后產(chǎn)能逐步退出，節能降碳主要應來(lái)自對既有產(chǎn)能的技術(shù)改造和新增高效產(chǎn)能替代。為此，《意見(jiàn)》提出要加大對傳統行業(yè)節能降碳的技術(shù)改造，強化節能降碳指標的硬約束，倒逼高耗能行業(yè)建立節能低碳的生產(chǎn)體系。抓緊部署綠色低碳前沿技術(shù)研究，加快研發(fā)支撐風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電大規模友好并網(wǎng)的智能電網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)高效率太陽(yáng)能電池、可再生能源制氫、零碳工業(yè)流程再造等低碳前沿技術(shù)攻關(guān)，加強新型儲能技術(shù)攻關(guān)示范和產(chǎn)業(yè)化應用，加強氫能生產(chǎn)、儲存、應用關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)示范和規模化應用。要加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提高煤炭作為化工原料的綜合利用效能，促進(jìn)煤化工產(chǎn)業(yè)高端化、多元化、低碳化發(fā)展。

（三）加強法規標準、統計監測和考核體系建設。建立健全適應碳達峰、碳中和目標要求的法律法規、統計監測和考核體系，對推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉型具有重要意義。要清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協(xié)調，抓緊修訂節約能源法等現行法律，體現對碳達峰、碳中和工作的推動(dòng)促進(jìn)作用。要加強節能降碳統計能力建設，建立健全重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能耗統計監測和計量體系。建立統一規范的碳排放統計核算體系。將碳達峰、碳中和工作相關(guān)指標納入各地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)體系，嚴格監督考核。

實(shí)現碳達峰、碳中和是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程，不可能一蹴而就。要堅持系統觀(guān)念，尊重客觀(guān)規律，把握工作節奏，在確保安全的前提下，搶抓碳達峰碳中和重大戰略機遇，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)存量，全面做優(yōu)產(chǎn)業(yè)增量，走中國特色的新型工業(yè)化城鎮化道路，推動(dòng)我國產(chǎn)業(yè)結構全面優(yōu)化升級，確保碳達峰、碳中和目標如期實(shí)現。（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、研究員）